ANALISIS TERHADAP SITEM PEMERINTAHAN DAERAH DI INDONESIA

Oleh

 SENDI NUGRAHA, S.H., M.Kn.

A.   Pengertian Pemerintahan Daerah

Berdasarkan Undang Undang No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, menurut pasal 1 ayat 2, pemerintahan daerah yaitu penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintahan daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.Sedangkan yang dimaksud dengan Sistem Pemerintah Daerah adalah totalitas dari bagian-bagian yang saling ketergantungan dan saling berhubungan yang unsur utamanya terdiri dari Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang secara formal mempunyai kewajiban dan hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya, sekaligus mempunyai kewajiban dan hak untuk menyerap dan merumuskan aspirasi rakyatnya dalam wujud berbagai upaya penyelenggaraan Pemerintahan[1]. 

Hal ini didasarkan atas kewajiban pada dirinya bahwa mengandung sifat dan nilai politik karena anggota-anggota DPRD dipilih oleh rakyat melalui Pemilihan Umum secara nasional dan memang dalam hal itu merupakan perwujudkan prinsip yang ditegaskan dalam penjelasan pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, bahwa di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan Badan Perwakilan oleh karena di daerah pun, Pemerintah akan bersendi atas dasar permusyawaratan.

Dibentuknya daerah otonom merupakan perwujudan dari dianutnya asas desentralisasi dalam sistem pemerintahan Negara Indonesia, maka terdapatlah suatu hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, hubungan ini sangat memiliki makna yang penting dalam mekanisme penyelenggaraan pemerintahan di daerah, karena dalam sistem pemerintahan negara yang berbentuk negara kesatuan.

Untuk terselenggaranya hubungan yang representatif dalam pemerintahan antara pusat dan daerah merupakan tuntutan tersendiri, khususnya dalam rangka membentuk pemerintahan daerah yang mampu mengurus rumah tangganya dengan kemampuan sendiri secara berdayaguna dan berhasil guna.

Maka dapat disimpulkan bahwa hubungan pusat daerah itu antara lain meliputi hubungan kewenangan, hubungan keuangan, hubungan unsur luar dan susunan dalam, susunan organisasi pemerintah daerah dan pengawasan. Hubungan pusat dan daerah dalam bidang kewenangan menyangkut aspek-aspek urusan pemerintah yang menjadi unsur rumah tangga daerah. Dalam hubungan ini akan tergambar kedudukan pusat dan daerah khususnya dalam penyelenggaraan urusan pemerintah, unsur-unsur pemerintah mana yang dapat diserahkan kepada daerah dalam wujud otonomi dan unsur-unsur mana yang tetap berada di tangan pusat, serta urusan-urusan pemerintah mana yang tetap di tangan pusat, tetapi penyelenggaraannya ditugaskan kepada daerah dalam wujud tugas pembantuan.
Misalnya dalam hal hubungan pusat dan daerah yang menyangkut aspek susunan organisasi pemerintah daerah. Susunan organisasi ini memiliki dua segi yaitu unsur luar dan unsur dalam, susunan luar menyangkut badan-badan pemerintah daerah, seperti propinsi dan kabupaten serta kota. Sedangkan susunan dalam berkenaan dengan alat kelengkapan pemerintah daerah seperti Kepala Daerah dan perangkat daerah. Untuk itu dalam hubungan ini akan nampak bagaimana susunan daerah dan organisasi pemerintah daerah.

Hubungan pusat dan daerah yang menyangkut aspek keuangan akan terlihat pada sumber pendayagunaan sumber pendapatan asli daerah, yang merupakan sumber pembiayaan pemerintah daerah, sebagaimana dijelaskan bahwa kunci kemandirian daerah sangat tergantung dari aspek keuangan ini. Atas dasar itu pembiayaan pendapatan antara pusat dan daerah berjalan dengan perimbangan yang adil sesuai dengan volume urusan yang telah diserahkan kepada daerah. Daerah Indonesia dibagi dalam daerah besar dan daerah kecil yaitu dibagi dalam propinsi dan daerah propinsi dibagi dalam daerah yang lebih kecil, daerah besar dan daerah yang lebih kecil dapat bersifat otonom dan dapat pula bersifat administratif belaka[2].

Untuk menindaklanjuti pasal 18 UUD 1945 pemerintah telah mengeluarkan undang-undang nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam undang-undang ini ditegaskan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan di daerah yaitu desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Terdapat delapan prinsip yang harus dijadikan pedoman dalam penyelenggaraan pemerintah di daerah. Mengenai pengertian otonomi, istilah otonom berasal dari auto berarti sendiri dan nomos berarti undang-undang. Di Indonesia otonom diartikan pemerintahan sendiri, dalam konteks pemerintahan daerah otonom adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri, yang meliputi kewenangan, penetapan kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, pembiayaan dan pengawasan. Maka otonomi daerah itu timbul karena dianutnya asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Otonomi dapat dibedakan menjadi tiga jenis otonomi yaitu otonomi material, formal dan riil. Pada hakikatnya setiap undang-undang tentang pemerintahan daerah menganut ajaran tertentu. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 menganut otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Sedangkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menganut kewenangan otonom didasarkan kepada asas desentralisasi dalam wujud otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab.

Supaya suatu daerah otonom terselenggara dengan baik membutuhkan berbagai persyaratan tertentu, yaitu yang pertama adalah Sumber daya alam, seperti luas wilayah yang memadai untuk mendukung berbagai kegiatan perekenomian dan kegiatan lain yang dapat menunjang pertumbuhan daerah dan masyarakat; yang kedua adalah Sumber daya manusia, baik jumlah maupun mutu yang mampu berpartisipasi menyelenggarakan pemerintahan desa yang berkedaulatan rakyat dan modern; dan yang ketiga adalah Sumber keuangan untuk menunjang pelaksanaan pemerintahan dan pembagunan. Semua unsur tersebut tampaknya belum dimiliki desa pada tahun 1948 bahkan hingga hari ini. Pembentuk UU No.22 tahun 1948 sendiri tidak yakin bahwa desa asli dapat mengurus dan mengatur urusan rumah tangga sendiri. Untuk memungkinkan hal tersebut, desa-desa yang ada digabung-gabungkan terlebih dahulu. Dengan demikian, desa atau pemerintah desa meurut UU No. 22 Tahun 1948 bukanlah desa atau pemerintahan desa yang sudah ada pada waktu itu.

Pada waktunya harus dibentuk desa dan pemerintahan desa baru sebagai pengganti yang lama. Penyusunan kembali membutuhkan waktu, karena UU No. 22 Tahun 1948 mengakui desa yang ada sebagai daerah otonom untuk di bimbing bekerjasama kearah penggabungan.

B.   Sistem Rumah Tangga

Sistem rumah tangga adalah tatanan yang bersangkutan dengan tugas, wewenang dan tanggungjawab antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Di dalam pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang menyangkut dengan tugas, wewenang dan tanggungjawab harus memiliki konsep yang jelas antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Hal ini bertujuan agar pengusahaan tata kelola pemerintahan daerah dapat berjalan sesuai dengan prosedur dan memiliki landasan hukum maupun teoritis yang dapat dipertanggung jawabkan baik secara konstitusi maupun secara moral kepada masyarakat selaku pemilik kekuasaan. Sistem Rumah Tangga Daerah dapat dibagi menjadi 3 sistem, yaitu:

v  Sistem Rumah Tangga Materil

Sistem Rumah Tangga Materil adalah pembagian tugas, wewenang dan tanggungjawab antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dijelaskan secara normatif dalam Undang-undang dan turunan hirarki di bawahnya. Sistem rumah tangga ini berpangkal tolak dari pemikiran bahwa antara urusan pemerintah pusat dan urusan pemerintah daerah dapat dibedakan yang kemudian dituangkan dalam landasan hukum yang mengikat terhadap urusan tersebut. dalam pasal 10 dan 13 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dijelaskan secara normatif urusan-urusan mana yang menjadi domainnya Pemerintah, Pusat, dan Daerah. Jika mempertimbangkan asas otonomi daerah, sistem rumah tangga ini tidak memberikan kebebasan dan kemandirian daerah otonom. Urusan-urusan tersebut diberikan kepada pemerintah daerah selaku yang berwenang di daerah otonom oleh pemerintah pusat, jadi hak-hak dasar sebuah daerah otonom tidak terpenuhi oleh sistem rumah tangga ini. Kemudian di dalam pelaksanaannya juga menghadapi berbagai kerancuan. Contohnya di dalam pasal 13 UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, urusan penyelenggaraan dan pengelolaan pendidikan diserahkan kepada pemerintah daerah, namun standarisasi kelulusan siswa di tentukan oleh pemerintah pusat. Disini bisa kita lihat sebuah kerancuan  dan tumpang tindih urusan yang notabene telah diberikan kepada pemerintah daerah namun pemerintah pusat masih tetap mengikat dengan standarisasi tingkat nasional. Contoh di atas tadi sangat tidak menghargai konsensus yang telah disepakati bersama.

v  Sistem Rumah Tangga Formil

Sistem Rumah Tangga Formil adalah pembagian tugas, wewenang dan tanggung jawab atara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah yang tidak dijelaskan secara rinci. Artinya, sebuah urusan pemerintahan diserahkan kepada pemerintah daerah oleh pemerintah pusat dengan mempertimbangkan tingkat efisiensi (berdaya guna) dan efektivitas (berhasil guna). Sistem rumah tangga ini mempunya landasan pemikiran bahwa tidak ada perbedaan urusan secara prinsipnya antara urusan pemerintah pusat atau urusan pemerintah daerah. Sistem ini sudah lebih baik jika dibandingkan dengan sistem rumah tangga materil, karena unsur-unsur pemberian hak kemandirian dan kebebasan daerah otonom dalam mengurus rumah tangganya sendiri.

Namun di dalam pelaksanaan sistem rumah tangga ini, terdapat beberapa kendala yang dialami oleh pemerintah daerah. yaitu antara lain ;

a)    Sistem Rumah Tangga ini menuntut pemerintah daerah agar mempunyai inisiatif yang tinggi. apa saja urusan penyelenggaraan pemerintah yang bisa di laksanakan oleh pemerintah derah. hal ini berpotensi terjadinya perbedaan yang mencolok antara daerah yang memiliki inisiatif tinggi dengan daerah yang memiliki inisiatif yang rendah. dengan demikian tingkat keegoan daerah meningkat yang tentu mengancam negara republik indonesia dalam kerangka negara kesatuan.

b)    Anggaran daerah yang terbatas untuk melaksanakan seluruh usaha penyelenggaraan pemerintah yang sekiranya sangat efektif dan efisien jika dilaksanakan oleh pemerintah daerah.

c)    Pemerintah derah sulit untuk mengetahui urusan-urusan apa saja yang tidak diberikan dan yang telah diberikan. karena urusan tersebut tidak terdapat pada legal formal yang menjadi dasar hukum usaha penyelenggaraan pemerintah. akibatnya pemerintah daerah tidak berani untuk berinisiatif menyelenggarakan urusan tersebut dengan kekhawatiran akan menyalahi tugas, wewenang dan tanggungjawabnya.

v  Sistem Rumah Tangga Riil

Sistem Rumah Tangga Riil (nyata) adalah pembagian tugas, wewenang dan tanggungjawab antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah yang mengambil jalan tengah dari Sistem Rumah Tangga Materil dan Sistem Rumah Tangga FormilArtinya, sistem ini mengkombinasikan 2 (dua) Sistem Rumah Tangga. Dalam konsepnya, Sistem Rumah Tangga Riil lebih banyak memakai asas Sistem Rumah Tangga Formil, dimana dalam urusan rumah tangga formil ini menjamin kebebasan dan kemandirian daerah otonom. Sedangkan asas Sistem Rumah Tangga Materiil yang diadopsi adalah dalam hal urusan yang bersifat umum yang prinsipnya dijelaskan secara normatif dalam Undang-undang.

UU No. 1 Tahun 1945 tidak menentukan secara tegas eksplisit batas-batas dan ruang lingkup urusan rumah tangga. Akibatnya, pemerintah daerah ketika itu tidak dapat mengetahui dengan pasti urusan rumah tangga daerah, demikian pula batas-batasnya, hal ini karena tidak adanya kepastian urusan rumah tangga daerah, masih terbatasnya pengalaman dan kurangnya inisiatif daerah, maka dapat dikatakan makin menyempitkan kesempatan melaksanakan UU No. 1 Tahun 1945 dan sebagaimana mestinya. Berdasarkan ketentuan pasal 23 ayat (2) setiap daerah otonom sejak pembentukan mengetahui dengan pasti urusan-urusan rumah tangga daerah.ketentuan ini merupakan reaksi atau koreksi sistem rumah tangga menurut UU No. 1 tahun 1945 yang menentukan wewenang secara berjenjang. Dengan rincian urusan rumah tangga, selain memberikan kepastian, di harapkan suasana yang terjadi pada UU No. 1 tahun 1945 tidak terulang lagi.

Sistem rumah tangga menurut UU No. 22 tahun 1948 tidak semata-mata menuruti prinsip zakelijk taakafbakening (pasal 23 ayat 2). UU No. 22 tahun 1948 menganut juga prinsip hierarchis-. Berdasarkan pada penjelasan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 disebutkan bahwa tujuan pemberian otonomi kepada daerah pada hakikatnya untuk meningkatkan dayaguna dan hasilguna penyelenggaraan pemerintahan baik dalam rangka pelayanan dan pembangunan[3]. Hal mendasar dalam UU No. 22 Tahun 1999 adalah mendorong untuk memberdayakan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas, meningkatkan peran serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi DPRD. Oleh karena itu, undang-undang ini menempatkan otonomi daerah secara utuh pada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota, yang dalam Undang-undang No. 5 Tahun 1974 berkedudukan sebagai Kabupaten Daerah Tingkat. II dan Kotamadya Daerah Tingkat. II[4]. Bentuk struktur organisasi Pemerintah Daerah itu berbeda sesuai dengan peraturan perundangan Daerah yang berlaku. Atas dasar itu pada saat berlakunya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1945, Nomor 22 Tahun 1948, Nomor 1 Tahun 1957, Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959, Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965 dan Nomor 5 Tahun 1974 memiliki struktur organisasi pemerintahan yang berbeda satu dengan yang lain; akan tetapi selalu konsisten dengan konstitusi atas Undang-undang Dasar yang berlaku pada saat itu. Pada hakikatnya susunan Pemerintah Daerah dari Undang-undang di atas terdiri dari unit yang melaksanakan pemerintahan dan unit yang melaksanakan kekuasaan Legislatif, yang sebutannya untuk masing-masing unit berbeda pada setiap undang-undang.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok- Pokok Pemerintahan di Daerah, pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan di daerah diwajibkan melaksanakan asas desentralisasi, asas dekonsentrasi, dan asas tugas pembantuan. Pengertian-pengertian yang diberikan UU No. 5 tahun 1974 sebagai berikut :

·         Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah, adalah perangkat Negara Kesatuan Republik Indonesia yang terdiri dari Presiden beserta pembantu-pembantunya.

·         Desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintahan dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya.

·         Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

·         Tugas Pembantuan adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Desa oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskannya.

·         Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang, dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yangberlaku.

·         Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-Pejabat di daerah.

·         Wilayah Administratip, selanjutnya disebut Wilayah, adalah lingkungan kerja perangkat Pemerintah yang menyelenggarakan pelaksanaan tugas pemerintahan umum di daerah.

·         Instansi Vertikal adalah perangkat dari Departemen-Departemen atau Lembaga-lembaga Pemerintah bukan Departemen yang mempunyai lingkungan kerja di Wilayah yang bersangkutan.

·         Pejabat yang berwenang adalah pejabat yang berwenang mensahkan, membatalkan, dan menangguhkan Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah, yaitu Menteri Dalam Negeri bagi Daerah Tingkat I dan Gubemur Kepala Daerah bagi Daerah Tingkat II, sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku.

·         Urusan pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yangmeliputi bidang-bidang ketentraman dan ketertiban, politik, koordinasipengawasan dan urusan pemerintahan lainnya yang tidaktermasuk dalam tugas sesuatu Instansi dan tidak termasuk urusan rumah tangga Daerah.

·         Polisi Pamong Praja adalah perangkat Wilayah yang bertugas membantu Kepala Wilayah dalam menyelenggarakan pemerintahan khusunya dalam melaksanakan wewenang, tugas, dan kewajiban dibidang pemerintahan umum.

Dapat dilihat mengenai perbedaan Pemerintahan Daerah sejak Undang Undang Nomor 1 Tahun 1945 sampai dengan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004;

No.	Undang Undang	Mengatur Tentang	Daerah Otonom	Pemerintah
1.	UU No.1 Tahun 1945	Mengatur Pemerintahan Daerah secara khusus	1. Karesidenan	Komite Nasional Daerah
			2. Kota Otonom
			3. Kabupaten
2.	UU No.22 Tahun 1948	Mengatur Susunan dan Kedudukan Pemerintahan Daerah	1. Daerah Otonom Biasa	Legislatif (DPRD) dan Eksekutif (DPD)
			2. Daerah Otonom Khusus
3.	UU No.1 Tahun 1957	Mengatur Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah	1. Daerah Otonom Biasa : Kotapraja Jakarta Raya	Legislatif (DPRD) dan Eksekutif (DPD)
			Kotapraja	Eksekutif dibantu oleh Badan Pemerintah Harian
			Daerah Tingkat Ke III
			2. Daerah Otonom Khusus : DI Tingkat I
			DI Tingkat II
			DI Tingkat III
4.	UU No.18 Tahun 1965	Mengatur Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah	1. Kotaraya	Legislatif : Dewan Perwakilah Daerah
			2. Kotamadya	Eksekutif : Kepala Daerah, Dibantu Wakil dan BPH
			3. Kotapraja
5.	UU No.5 Tahun 1974	Mengatur Pokok-Pokok Administrasi Pemerintahan Daerah	Daerah Tingkat Ke II: Khusus Ibukota/Daerah Istimewa/Provinsi Daerah Tingkat Ke II Wilayah Administrasi Kotamadya/Kabupaten Kota Administratif Kecamatan
6.	UU No.22 Tahun 1999	Mengatur Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah	1. Wilayah Otonom :	Legislatif : Dewan Perwakilah Daerah
			Daerah Khusus Ibukota/Daerah Istimewa	Eksekutif : Kepala Daerah
			Daerah Tingkat Ke II
			2. Wilayah Administrasi:
			Provinsi/Ibukota Negara
			Kotamadya/Kabupaten
			Kota Administratif
			Kecamatan
7.	UU No.32 Tahun 2004	Mengatur Pemerintahan Daerah	Daerah Otonom : 1. Provinsi	Badan Legislatif Daerah : DPRD
			2. Kabupaten	Badab Eksekutif Daerah :
			3. Kotapraja	1. Kepala Daerah
			Wilayah Administratif	2. Perangkat Daerah

---

[1] Prof.Dr.Ateng Syafrudin, S.H. Titik Berat Otonomi Daerah Pada Daerah Tingkat II Dan Pembangunannya, (1991:40).

[2] Menurut pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945.

[3] Kansil, CST. (1984). Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Jakarta: Aksara Baru.

[4] Riwu Kaho, Yosep. (1983). Analisa Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia. Jakarta: Bina Aksara.